Direito minerário e meio ambiente: regras, licenciamento e responsabilidades

A mineração possui relevância econômica e social, pois fornece matérias-primas utilizadas na construção civil, na indústria, na geração de energia e na produção de bens essenciais. Ao mesmo tempo, trata-se de uma atividade capaz de provocar alterações significativas no solo, na vegetação, nos recursos hídricos, na paisagem e nas comunidades localizadas no entorno dos empreendimentos.

Por essa razão, o aproveitamento de recursos minerais está sujeito a um regime jurídico próprio, formado por normas constitucionais, minerárias e ambientais. A autorização para pesquisar ou extrair determinada substância mineral não afasta a necessidade de licenciamento ambiental nem elimina o dever de prevenir, controlar e reparar os impactos da atividade.

O que são recursos ambientais e recursos minerais?

A Política Nacional do Meio Ambiente, instituída pela Lei nº 6.938/1981, utiliza a expressão recursos ambientais para abranger a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo e os elementos da biosfera.

O conceito é mais amplo do que a ideia tradicional de recursos naturais. Ele reconhece que os elementos da natureza possuem importância ecológica, social e econômica e não podem ser examinados apenas como bens disponíveis para exploração.

Os recursos minerais integram esse conjunto. São substâncias encontradas na superfície ou no interior da crosta terrestre que podem apresentar utilidade econômica. Diferentemente de recursos que conseguem se recompor por ciclos naturais, os minerais são considerados, em regra, recursos não renováveis, formados ao longo de períodos geológicos extensos.

Outra característica importante é a rigidez locacional. Uma jazida somente pode ser pesquisada e aproveitada no local em que a substância mineral se encontra. Essa circunstância limita a liberdade de escolha do empreendedor e torna especialmente relevante a avaliação dos impactos ambientais e sociais da atividade.

Qual é a diferença entre jazida e mina?

O Código de Mineração define jazida como a massa individualizada de substância mineral ou fóssil, existente na superfície ou no interior da terra, que possua valor econômico. A mina, por sua vez, corresponde à jazida que se encontra em lavra, ainda que a atividade esteja temporariamente suspensa.

Portanto, nem toda ocorrência mineral constitui uma mina. É necessário que exista uma jazida economicamente aproveitável e que a extração esteja submetida ao regime jurídico aplicável.

A quem pertencem os recursos minerais?

A Constituição Federal estabelece que os recursos minerais, inclusive os existentes no subsolo, são bens da União. Também determina que as jazidas e demais recursos minerais constituem propriedade distinta da propriedade do solo para fins de pesquisa e aproveitamento.

Isso significa que o proprietário de um imóvel não se torna automaticamente proprietário das substâncias minerais encontradas em seu terreno. A propriedade da superfície e o direito de aproveitamento mineral possuem regimes jurídicos diferentes.

A pesquisa e a lavra dependem de título emitido ou reconhecido pelo Poder Público federal, observadas as condições previstas na Constituição, no Código de Mineração e nas normas da Agência Nacional de Mineração.

O proprietário do solo, contudo, não é juridicamente ignorado. Conforme o caso, podem existir direitos relacionados à participação nos resultados da lavra, indenização por danos, ocupação da área e constituição de servidões necessárias ao empreendimento.

A Constituição também assegura à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios participação no resultado da exploração dos recursos minerais ou compensação financeira correspondente. Nesse contexto, destaca-se a Compensação Financeira pela Exploração Mineral, conhecida como CFEM.

Quais são as etapas e os regimes de aproveitamento mineral?

A atividade minerária não começa diretamente com a retirada comercial do minério. Em regra, existe uma fase anterior destinada a identificar a ocorrência, avaliar suas características e verificar a viabilidade do empreendimento.

Pesquisa mineral

A pesquisa mineral reúne trabalhos técnicos e científicos destinados à localização, delimitação e avaliação de uma jazida. Podem ser realizados levantamentos geológicos, sondagens, amostragens, análises laboratoriais e estudos sobre a quantidade e a qualidade da substância.

A autorização de pesquisa não equivale à concessão de lavra. Ela permite que o interessado desenvolva os trabalhos necessários para conhecer o depósito mineral dentro das condições estabelecidas pela ANM e pela legislação ambiental.

Lavra

A lavra corresponde ao conjunto de operações coordenadas destinadas ao aproveitamento industrial da jazida, desde a extração das substâncias minerais até seu beneficiamento. Seu exercício depende do título minerário cabível e das autorizações ambientais exigidas.

Entre os regimes previstos na legislação minerária estão:

• autorização de pesquisa e concessão de lavra;
• registro de licença;
• permissão de lavra garimpeira;
• registro de extração;
• regimes especiais aplicáveis a determinadas substâncias ou atividades.

A escolha do regime não é livre em todos os casos. Ela depende da substância, da área, da finalidade da extração, da natureza do interessado e dos requisitos previstos na legislação.

A guia de utilização, por exemplo, pode admitir excepcionalmente a extração de substância mineral antes da concessão de lavra. Essa possibilidade depende de autorização prévia da ANM e do atendimento às exigências ambientais, não constituindo permissão automática para exploração.

O título minerário substitui o licenciamento ambiental?

Não. O título minerário e a licença ambiental são instrumentos distintos e complementares. A regularidade perante a Agência Nacional de Mineração não autoriza, isoladamente, o início de atividades capazes de causar degradação ambiental.

O título minerário disciplina o direito de pesquisar ou aproveitar a substância mineral. O licenciamento ambiental, por outro lado, avalia a localização, a instalação, a operação, os impactos e as medidas de prevenção, mitigação, compensação e recuperação.

O licenciamento deve observar a Lei Geral do Licenciamento Ambiental, a Política Nacional do Meio Ambiente, a Lei Complementar nº 140/2011, as normas dos órgãos ambientais competentes e a legislação aplicável ao bioma, à localização e às características do empreendimento.

Dependendo do potencial de impacto, podem ser exigidos estudos ambientais mais amplos, inclusive estudo prévio de impacto ambiental e relatório de impacto ambiental. Também podem ser necessárias autorizações relacionadas à vegetação nativa, recursos hídricos, patrimônio cultural, cavernas, unidades de conservação e comunidades afetadas.

As condicionantes estabelecidas pelo órgão ambiental integram a licença e devem ser cumpridas durante todas as fases do empreendimento. O descumprimento pode resultar em suspensão da atividade, aplicação de multas, responsabilização e outras medidas administrativas ou judiciais.

Quais princípios ambientais orientam a mineração?

A atividade minerária deve ser interpretada à luz do artigo 225 da Constituição Federal, que reconhece o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e impõe ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

Princípio da prevenção

A prevenção incide quando os riscos e impactos da atividade são conhecidos ou previsíveis. Seu objetivo é evitar que o dano ocorra por meio de planejamento, estudos técnicos, monitoramento, estruturas de segurança e adoção de medidas de controle.

Princípio da precaução

A precaução atua diante de incerteza científica relevante. A ausência de certeza absoluta não deve ser utilizada como justificativa para ignorar risco grave ou irreversível. Nesses casos, podem ser necessárias avaliações adicionais e medidas proporcionais de proteção.

Princípio do poluidor-pagador

O princípio do poluidor-pagador determina que os custos de prevenção, controle e reparação não devem ser transferidos integralmente à sociedade. O responsável pela atividade deve incorporar seus custos ambientais ao empreendimento.

Esse princípio não representa autorização para poluir mediante pagamento. Sua finalidade é impedir que o lucro privado seja obtido enquanto os prejuízos ambientais permanecem suportados pela coletividade.

Desenvolvimento sustentável

O desenvolvimento sustentável busca compatibilizar atividade econômica, proteção ambiental e bem-estar social. Na mineração, isso exige análise de viabilidade, uso racional dos recursos, redução dos impactos, segurança operacional e planejamento do encerramento das atividades.

Informação e participação

O acesso à informação e a participação social são relevantes especialmente em empreendimentos com repercussões coletivas. Conforme o procedimento aplicável, podem ser realizadas consultas, audiências públicas e outras formas de participação das comunidades interessadas.

Como são distribuídas as competências na atividade minerária?

A União possui competência para legislar sobre jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia. Também lhe compete administrar os recursos minerais e disciplinar seu aproveitamento.

A Agência Nacional de Mineração é a autarquia federal responsável por regular e fiscalizar o aproveitamento dos recursos minerais, gerir direitos minerários, analisar requerimentos, expedir determinados títulos e aplicar as medidas previstas em sua esfera de competência.

Isso não significa que somente a União possa atuar em questões relacionadas à mineração. A Constituição atribui à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios competência comum para proteger o meio ambiente, combater a poluição, preservar a fauna e a flora e acompanhar as atividades minerárias existentes em seus territórios.

A Lei Complementar nº 140/2011 organiza a cooperação administrativa ambiental entre os entes federativos. Como regra, o empreendimento é licenciado por um único ente, sem prejuízo da fiscalização e da atuação supletiva ou subsidiária nas hipóteses previstas em lei.

Os Municípios também podem disciplinar o uso e a ocupação do solo e tratar de assuntos de interesse local. Entretanto, normas municipais não podem substituir o título minerário federal nem afastar as competências constitucionais dos demais entes.

Quais são os impactos e as responsabilidades do minerador?

Os impactos variam conforme o minério, a localização, o método de extração, o porte do empreendimento e as tecnologias utilizadas. Entre os efeitos que devem ser avaliados estão:

• supressão de vegetação e perda de habitats;
• alteração do relevo e da paisagem;
• erosão e assoreamento de cursos d’água;
• contaminação do solo e dos recursos hídricos;
• emissão de poeira, ruídos e vibrações;
• geração e armazenamento de rejeitos;
• interferência na disponibilidade de água;
• deslocamento de comunidades e alterações socioeconômicas;
• riscos relacionados a barragens e outras estruturas.

A Constituição determina que aquele que explorar recursos minerais deve recuperar o meio ambiente degradado, conforme a solução técnica exigida pelo órgão competente. O regulamento do Código de Mineração também atribui ao minerador deveres de prevenção, mitigação e compensação dos impactos, proteção dos trabalhadores, prevenção de desastres e recuperação das áreas afetadas.

O encerramento da atividade não põe fim automaticamente às responsabilidades. O planejamento deve abranger o fechamento da mina, o descomissionamento das instalações, a estabilidade das estruturas, a destinação dos rejeitos e o monitoramento posterior.

A responsabilidade ambiental pode ocorrer em três esferas independentes:

• civil: obrigação de reparar ou compensar o dano ambiental;
• administrativa: multas, embargos, suspensão de atividades e outras sanções;
• criminal: responsabilização de pessoas físicas e, nas hipóteses legais, de pessoas jurídicas.

Na esfera civil, a responsabilidade por dano ambiental é objetiva. Isso significa que a obrigação de reparar não depende, em regra, da demonstração de culpa, embora seja necessário estabelecer a relação entre a atividade e o dano.

Dúvidas frequentes sobre Direito Minerário e Ambiental

O proprietário do terreno pode extrair minério livremente?

Não. Os recursos minerais pertencem à União e constituem propriedade distinta do solo. A extração depende do título minerário adequado e das autorizações ambientais aplicáveis.

A autorização da ANM permite iniciar imediatamente a atividade?

Não necessariamente. Além do título minerário, pode ser necessário obter licença ambiental, autorização para intervenção em vegetação, outorga de recursos hídricos e outras aprovações.

Toda pesquisa mineral causa grande impacto ambiental?

Não. O impacto depende das técnicas e da dimensão dos trabalhos. Entretanto, atividades de pesquisa também podem exigir licenciamento ou autorização ambiental, especialmente quando envolvem sondagens, abertura de acessos, supressão de vegetação ou intervenções no solo.

A licença ambiental impede a responsabilização por danos?

Não. A licença permite o exercício da atividade dentro das condições estabelecidas, mas não autoriza a produção de danos fora dos limites admitidos. O cumprimento formal da licença não afasta automaticamente o dever de reparar prejuízos ambientais.

O que acontece quando a mineração termina?

O encerramento deve ser planejado e submetido às autoridades competentes. Podem ser exigidos fechamento da mina, descomissionamento de estruturas, recuperação ambiental e monitoramento da área.

Quem fiscaliza uma atividade minerária?

A ANM fiscaliza os aspectos minerários. Os órgãos ambientais da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios atuam de acordo com suas competências. Outras instituições também podem intervir conforme a matéria envolvida.

Conclusão

O aproveitamento de recursos minerais exige a conciliação entre desenvolvimento econômico, proteção ambiental e respeito às comunidades afetadas. A mineração não pode ser analisada apenas sob o aspecto da extração do minério, pois envolve pesquisa, licenciamento, segurança, recuperação de áreas e planejamento do fechamento da mina.

A existência de título minerário não substitui o licenciamento ambiental. Da mesma forma, a concessão de licença não elimina o dever de prevenir danos, cumprir condicionantes e reparar eventuais impactos.

A regularidade de um empreendimento depende da substância explorada, da área, do regime minerário, do potencial de impacto e das normas federais, estaduais e municipais aplicáveis. Por isso, cada projeto deve ser examinado individualmente desde sua fase inicial.

Este conteúdo possui caráter exclusivamente informativo e não substitui a análise jurídica, técnica e ambiental das características específicas de cada empreendimento.